《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》編制背景

　　黨中央國務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)，把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為國家規(guī)劃體系的重要組成部分。“七五”以來，每5年都要編制出臺國家環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃(計劃)，“十一五”期間，國務(wù)院首次以國發(fā)文件將《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》印發(fā)各地人民政府、各有關(guān)部門執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位與執(zhí)行力得到重大提升。

　　2008年11月，環(huán)境保護(hù)部就啟動了“十二五”環(huán)保規(guī)劃編制的前期研究工作。黨中央國務(wù)院專門聽取了關(guān)于“十二五”環(huán)境保護(hù)工作思路的匯報，明確了“十二五”環(huán)境保護(hù)的方針、路線、目標(biāo)和重點(diǎn)，將“十二五”環(huán)保規(guī)劃列入了國務(wù)院2011年專項(xiàng)規(guī)劃審批計劃。

　　2011年12月15日，國務(wù)院印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(環(huán)發(fā)〔2011〕42號，以下簡稱《規(guī)劃》)，成為首個在五年規(guī)劃開局之年就完成編制、報批的環(huán)保五年規(guī)劃。2011年，國務(wù)院以國發(fā)文件印發(fā)了6項(xiàng)規(guī)劃，其中環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)劃就占了兩項(xiàng)，分別為國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃和青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃，這在我國環(huán)境保護(hù)歷史上是絕無僅有的。

　　規(guī)劃的編制出臺具有深刻的時代背景。“十二五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，“十二五”規(guī)劃綱要將轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促協(xié)調(diào)、強(qiáng)支撐、惠民生、推改革作為核心任務(wù)。從國際和歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境保護(hù)是推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要切入點(diǎn)，綠色發(fā)展是占領(lǐng)新的制高點(diǎn)的必然選擇，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，編制一個助力綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的環(huán)保規(guī)劃是時代的使命與必然選擇。同時，在第六次全國環(huán)境保護(hù)大會后，全國環(huán)保系統(tǒng)形成了加快推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變、積極探索環(huán)保新道路的共識，廣泛開展了一系列富有成效的實(shí)踐，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，進(jìn)一步豐富了“十二五”環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略舉措。

　　編制工作情況

　　《規(guī)劃》編制研究工作于2008年底啟動，始終堅(jiān)持“開門編規(guī)劃”的原則，經(jīng)過深入基礎(chǔ)研究、充分咨詢論證、廣泛征求意見、不斷修改完善，最終形成了《規(guī)劃》(報批稿)，順利通過國務(wù)院審議并印發(fā)實(shí)施，主要得益于:

　　一是領(lǐng)導(dǎo)有力，組織高效。環(huán)境保護(hù)部黨組高度重視規(guī)劃編制工作，自2008年規(guī)劃的研究編制工作啟動以來，專門召開部黨組會4次、部長專題會20余次；連續(xù)3年在全國環(huán)境保護(hù)工作會議、全國環(huán)保系統(tǒng)規(guī)劃財務(wù)工作會議上對規(guī)劃編制工作進(jìn)行研究部署；分管部領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，開展了十余次分片區(qū)座談和調(diào)研。各司局、各單位、各地方大力支持和配合規(guī)劃編制。規(guī)劃編制是科學(xué)決策和民主決策的過程，凝聚了各方面的智慧和共識，是落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》的支撐和行動計劃。

　　二是實(shí)踐豐富、總結(jié)深刻。“十一五”時期，國家做出一系列新的重大部署，在各方面共同努力下，環(huán)保工作取得顯著成績。為全面總結(jié)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，首次開展了環(huán)保五年規(guī)劃的評估考核工作。2008年，環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)改委聯(lián)合開展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的中期評估，2009年1月，國務(wù)院第99次常務(wù)會專題審議了環(huán)保“十一五”規(guī)劃中期評估報告，由環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)改委聯(lián)合將評估結(jié)果印發(fā)各地。在此基礎(chǔ)上，2010年，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國家發(fā)改委開展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的終期考核，國務(wù)院有關(guān)部門和各地人民政府高度重視，及時編制完成規(guī)劃執(zhí)行情況報告。環(huán)境保護(hù)部組織有關(guān)人員，結(jié)合國家主要污染物總量減排核查核算結(jié)果和重點(diǎn)流域水污染防治“十一五”規(guī)劃考核結(jié)果，對各地的規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行了審查核實(shí)和定量評估，編制完成了《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃終期考核報告》。考核結(jié)果表明，環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用顯著增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)投入和能力建設(shè)力度明顯加大，污染防治和主要污染物減排成效明顯，“十一五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)全面完成，各省規(guī)劃執(zhí)行情況總體較好，考核結(jié)果均在良好以上。

　　三是協(xié)力攻關(guān)、凝聚智慧。《規(guī)劃》在充分吸收中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究、全國污染源普查、水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)等基礎(chǔ)研究成果的基礎(chǔ)上，針對“十二五”期間環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢、污染防控重點(diǎn)、主要污染物減排戰(zhàn)略、政策措施、投入保障等重點(diǎn)領(lǐng)域與內(nèi)容，精心設(shè)置了60余項(xiàng)課題，在全國范圍內(nèi)公開選聘了中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、北京大學(xué)、發(fā)改委宏觀院等70多家具有深厚研究基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)單位，前后組織了1000余名各行業(yè)、各領(lǐng)域的專家學(xué)者，參與規(guī)劃的研究編制，形成了500余萬字的研究成果，提出了一系列政策和技術(shù)方案。同時環(huán)境規(guī)劃院等技術(shù)支持單位，針對面臨的基礎(chǔ)、形勢、壓力、目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、工程措施與重大政策等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的專題研究，為規(guī)劃研究編制奠定了扎實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

　　四是采言納策、公眾參與。采取多種方式，引導(dǎo)公眾參與，廣泛聽取社會各界關(guān)于《規(guī)劃》的意見和建議。在環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站上設(shè)置了“我為‘十二五’規(guī)劃提建議”網(wǎng)絡(luò)專欄，收集廣大人民群眾對規(guī)劃編制的建議。在全國各地發(fā)放了5000多份環(huán)境調(diào)查問卷，了解公眾對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的看法與需求。累計召開了上千人次的專家咨詢會議、研討會、座談會，深入了解公眾、基層環(huán)境工作者、海內(nèi)外知名專家學(xué)者的意見和建議。

　　五是多方論證、科學(xué)落地。深入分析論證規(guī)劃指標(biāo)，合理確定規(guī)劃目標(biāo)。規(guī)劃編制組對全國上萬家的排污單位的減排潛力和能力進(jìn)行了逐個分析，形成國家控制目標(biāo)和思路。對全國省級以上上千個監(jiān)測斷面(點(diǎn)位)近十年水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、300多個地級以上城市大氣環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，逐項(xiàng)反復(fù)分析論證，確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

　　應(yīng)該說，通過上千名專家參與規(guī)劃研究，上千人次專家參與規(guī)劃咨詢論證，前后調(diào)用收集上千萬個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，召開了近千次各類咨詢會、研討會、論證會、工作會，完成了500余萬字的基礎(chǔ)研究報告，經(jīng)歷了上百稿的修改，《規(guī)劃》具備了基礎(chǔ)扎實(shí)、研究全面、銜接充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、程序規(guī)范、決策科學(xué)等特點(diǎn)，是全體環(huán)保工作者智慧的結(jié)晶、實(shí)踐的凝練、方法的探索、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。2011年3月31日，由環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政策、法律等相關(guān)領(lǐng)域的院士和專家組成專家組，對《規(guī)劃》進(jìn)行了嚴(yán)格論證，給予了充分肯定，一致同意通過論證。

　　六是橫縱銜接、達(dá)成共識。《規(guī)劃》征求了31個省、自治區(qū)、直轄市政府和23個中央國務(wù)院所屬部門的意見(重點(diǎn)部委征求了多次意見)；多次征求了各省環(huán)保廳(局)及主要負(fù)責(zé)同志的意見，除書面征求意見外，還在2011年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上征求了所有與會代表的意見，分片區(qū)與各省廳(局)代表進(jìn)行了深入座談和交流；兩次征求國家環(huán)境咨詢委員會和環(huán)境保護(hù)部科技委員會委員的意見，共收到書面反饋意見2000余條，編制組經(jīng)過充分調(diào)研、論證，逐一梳理研究，反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，認(rèn)真研究修改，最終與各有關(guān)方面達(dá)成一致。